Η αναμόρφωση του Συμφώνου Σταθερότητας και Ανάπτυξης ως μια από τις μεγαλύτερες προκλήσεις του Ευρωπαϊκού Μέλλοντος

212

Του Χρήστου Γκουγκουρέλα*

To 2022 πλησιάζει και η συζήτηση για την αναμόρφωση του κοινού δημοσιονομικού πλαισίου στην Ευρωπαϊκή Ένωση (ΕΕ) όχι απλά θα φουντώσει, όχι μόνο θα εξιτάρει τους ειδικούς και κυρίως τα συμμετέχοντα κράτη-μέλη αλλά το πιθανότερο είναι ότι η κατάληξή της θα διαμορφώσει την ευρωπαϊκή θεσμική πραγματικότητα και θα επηρεάσει κρίσιμα και αποφασιστικά την ίδια την ευρωπαϊκή προοπτική.

‘‘Λυδία λίθος’’ της υπόθεσης είναι το δίχως άλλο το Σύμφωνο Σταθερότητας και Ανάπτυξης (ΣΣΑ) που θεσπίστηκε αρχικά το 1997 για να διευκολύνει τον συντονισμό των δημοσιονομικών πολιτικών των κρατών-μελών, ώστε οι μη βιώσιμες δημοσιονομικές πολιτικές να μη μετατρέπονται σε παράγοντα υπονόμευσης της κοινής νομισματικής πολιτικής, η οποία βασίζεται στη σταθερότητα των τιμών.

Το ΣΣΑ αποτελείται από δύο σκέλη. Το προληπτικό σκέλος (preventive arm) αποσκοπεί να διασφαλίσει την ικανότητα των δημόσιων οικονομικών των κρατών-μελών στο να δημιουργούν μακροοικονομική σταθερότητα και δημοσιονομικά περιθώρια για την αντιμετώπιση πιθανών οικονομικών κρίσεων. Βασική απαίτηση είναι ότι τα κράτη-μέλη θα πρέπει να επιτυγχάνουν και να τηρούν έναν μεσοπρόθεσμο στόχο, μια ανά χώρα δημοσιονομική τιμή αναφοράς εκφραζόμενη σε διαρθρωτικούς όρους (δηλαδή, κυκλικά προσαρμοσμένη και χωρίς να υπολογίζονται τα έκτακτα και τα προσωρινά μέτρα). Το διορθωτικό σκέλος (corrective arm), δηλαδή η διαδικασία υπερβολικού ελλείμματος, στοχεύει στη διόρθωση των σοβαρών σφαλμάτων δημοσιονομικής πολιτικής. Το σκέλος αυτό ορίζει όρια για το έλλειμμα και το χρέος κάθε κράτους-μέλους, αντίστοιχα, στο 3% και το 60% επί του ΑΕΠ.

Το ΣΣΑ σε συνδυασμό με το λεγόμενο ‘‘εξάπτυχο’’ (six pack) και ‘‘δίπτυχο’’ (two pack) της δευτερογενούς ενωσιακής νομοθεσίας αποτελούν το σύνθετο και ολοκληρωμένο ευρωπαϊκό δημοσιονομικό πλαίσιο. Το ‘‘εξάπτυχο’’ θέσπισε την έννοια της σημαντικής απόκλισης από τον μεσοπρόθεσμο στόχο ή από την πορεία προσαρμογής για την επίτευξή του. Το δε ‘‘δίπτυχο’’ εισάγει πρόσθετες διαδικασίες εποπτείας και παρακολούθησης για τα κράτη-μέλη της ζώνης του ευρώ.

Το μέγα ερώτημα, λοιπόν, είναι τι θα γίνει τελικά μέσα στο 2022 και ποιες αποφάσεις θα ληφθούν. Για να αντιληφθεί, ωστόσο, κάποιος τo ‘‘κάδρο’’ της συζήτησης για την αναμόρφωση του ΣΣΑ, θα πρέπει να επικεντρωθεί στα πολιτικο-οικονομικά δεδομένα και προτάγματα ταυτόχρονα της παγκόσμιας και ευρωπαϊκής πραγματικότητας. Η αναμόρφωση, συνεπώς, του ΣΣΑ σχετίζεται αλληλένδετα αφενός με την κοινή προσαρμογή στη νέα κανονικότητα αλλά αφετέρου και με τις οραματικές στοχεύσεις που έχει η ΕΕ στον μεσο-μακροπρόθεσμο ορίζοντα αυτής της νέας κανονικότητας.

Ειδικότερα, δεδομένο είναι ότι κατόπιν της οικονομικής κρίσης που επέφερε η πανδημία του κοροναϊού, το δημόσιο έλλειμμα σε επίπεδο ΕΕ αυξήθηκε από 0,5% του ενωσιακού ΑΕΠ το 2019 στο 7,5% το 2021! Οι δε κρατικές εγγυήσεις για δάνεια αυξήθηκαν από το 5 στο 10% του ΑΕΠ σε κάποιες χώρες το 2020. Από την άλλη, το δημόσιο χρέος σε ενωσιακό επίπεδο αυξήθηκε από 79% του ΑΕΠ το 2019 σε 94% το 2021 και σε ορισμένα κράτη-μέλη το δημόσιο χρέος είναι εξαιρετικά υψηλότερο από τον ευρωπαϊκό μέσο όρο. Η περίπτωση της Ελλάδας που έχει δημόσιο χρέος ανερχόμενο στο 205,6% επί του ΑΕΠ είναι απολύτως χαρακτηριστική. Πολλοί υποστηρίζουν, επομένως, πως η πιεστική ‘‘νέα’’ πραγματικότητα απαιτεί απαντήσεις από την ΕΕ με τη θεσμοθέτηση ενός μετασχηματισμένου κοινού δημοσιονομικού υποβάθρου.

Παράλληλα, μια Ευρώπη που δεδηλωμένα ασπάστηκε την ‘‘πράσινη ανάπτυξη’’ και κινείται προς την ψηφιακή μετάβαση είναι εύλογο να ‘‘διψά’’ για επενδύσεις. Τη ζωτική αυτή ανάγκη αύξησης ανά έτος του επερχόμενου επενδυτικού κύματος, η Κομισιόν, δια του βασικού σεναρίου (baseline scenario, 2020) την προσδιόρισε ήδη στα 1,04 τρισ. ευρώ (σε τιμές του 2015). Η αύξηση, συνεπώς, των επενδύσεων προς την κατεύθυνση μιας καταληκτικά ‘‘πράσινης’’ πανευρωπαϊκής οικονομίας είναι τεραστίων διαστάσεων, καθώς, όπως εκτιμά η Κομισιόν, χρειάζονται πολύ περισσότερες επενδύσεις από αυτές, ύψους περί τα 683 δισ. ευρώ, που υλοποιήθηκαν την τελευταία δεκαετία προκειμένου να επιτευχθεί ο στόχος της μείωσης των εκπομπών του διοξειδίου του άνθρακα το 2030 κατά 55% σε σχέσεις με τις εκπομπές της δεκαετίας του 1990.

Περαιτέρω, ακόμα περισσότερες επενδύσεις απαιτούνται πέρα από το 2030. Ως μερίδιο επί του ΑΕΠ, κατά την Ευρωπαϊκή Επιτροπή, οι επενδύσεις θα πρέπει να αυξηθούν από το 5,3% επί του ΑΕΠ στο 7%. Σ’ αυτό το συμπέρασμα συμφωνούν  η Διεθνής Οργάνωση Ενέργειας, η Διεθνής Οργάνωση Ανανεώσιμων Πηγών Ενέργειας και το Bloomberg NEF που υποδεικνύουν ότι οι επιπρόσθετες επενδυτικές ανάγκες στον τομέα της ενέργειας και των μεταφορών ισούνται με 2% του ενωσιακού ΑΕΠ. Οι δε κεφαλαιακές επενδύσεις ανά έτος στην ΕΕ μεταξύ 2021 και 2050 προκειμένου να επιτευχθούν μηδενικές εκπομπές το 2050, προσδιορίζονται στα 980 δισ. ευρώ και ένα σημαντικό κομμάτι αυτών των επενδύσεων θα πρέπει να χρηματοδοτηθεί από τους κρατικούς προϋπολογισμούς.

Υπό όλα τα παραπάνω δεδομένα που ‘‘παράγουν’’ πανευρωπαϊκές στοχεύσεις και καθορίζουν την πολιτική ατζέντα στην Ευρώπη καθολικά, η συζήτηση για την αναμόρφωση του κοινού δημοσιονομικού πλαισίου προβλέπεται ως ‘‘καυτή’’ τη χρονιά που έρχεται.

Πρώτος, μάλιστα, ο Ευρωπαϊκός Μηχανισμός Σταθερότητας (ESM) διαπίστωσε την ανάγκη υιοθέτησης μιας μεταλλαγμένης δημοσιονομική νόρμας στην ΕΕ (https://www.esm.europa.eu/sites/default/files/document/2021-10/DP17.pdf). O ESM τονίζει ότι η ανάγκη αυτή για βελτίωση του υπάρχοντος δημοσιονομικού πλαισίου υπογραμμίζεται από την αποτυχία να εμποδιστούν προκυκλικά αποτελέσματα στα δημοσιονομικά των κρατών-μελών λόγω έλλειψης δημοσιονομικής σταθεροποίησης σε ενάρετους οικονομικούς κύκλους, από την κατάφαση μετρικών προβλημάτων στο δημοσιονομικό σύστημα της ΕΕ, από την πολυπλοκότητά του καθώς και από τον εκτεταμένο διαχωρισμό μεταξύ των καταχρεωμένων και των λιγότερο χρεωμένων κρατών-μελών.

O ESM διατύπωσε, υπό αυτό το πρίσμα, τη δική του ‘‘δίπτυχη’’ πρόταση (two pillar approach) επί της δημοσιονομικής μεταμόρφωσης. Ο Μηχανισμός στην πρότασή του διατηρεί το ύψος του δημοσιονομικού ελλείμματος στο 3% επί του ΑΕΠ αλλά θεωρεί ως δημοσιονομικά ανεκτή μια σχέση χρέους γενικής κυβέρνησης προς ΑΕΠ ανερχόμενη (από το νυν 60%) στο 100%. Παράλληλα, η πρότασή του ενσωματώνει και έναν κανόνα χρέους, διότι, όπως υποστηρίζει, ένας συνδυασμός πρωτογενούς ισοζυγίου και ενός κανόνα χρέους θα βοηθούσε κράτη-μέλη με χρέος άνω του 100% του ΑΕΠ να μειώσουν σταθερά το χρέος τους αυτό και μάλιστα με την εφαρμογή της αναλογίας 1/20 ανά έτος. Αν παραβιάζεται δε ο κανόνας του δημοσιονομικού ελλείμματος (3% επί του ΑΕΠ), τότε ο ESM μας λέει ότι ο στόχος του πρωτογενούς ισοζυγίου θα ενεργοποιεί τη διαδικασία υπερβολικού ελλείμματος (excessive deficit procedure) και σε εξαιρετικές περιστάσεις θα οδηγεί σε μηχανισμούς δημοσιονομικής σταθεροποίησης και ευρωπαϊκής αρωγής.

Κατά τη γνώμη, όμως, την πιο ενδιαφέρουσα λύση, όσον αφορά το νέο ευρωπαϊκό δημοσιονομικό πλαίσιο, προτείνει το γνωστό Ινστιτούτο ‘‘Bruegel’’ (Zsolt Darvas, Guntram Wolf, ‘‘Α green fiscal pact: climate investment in times of budget consolidation’’, https://www.bruegel.org/wp-content/uploads/2021/09/PC-2021-18-0909.pdf). Οι Οικονομολόγοι του ‘‘Bruegel’’ προτείνουν τη διατήρηση του κανόνα του χρέους, ως πολύ μακροπρόθεσμου στόχου, στο 60% επί του ΑΕΠ αλλά με ταυτόχρονο προσδιορισμό των στόχων χρέους ξεχωριστά για κάθε κράτος-μέλος, για τα επόμενα πέντε έτη, με βάση τα πορίσματα της εξειδικευμένης ανάλυσης της βιωσιμότητας του χρέους του (debt sustainability) και την εν συνεχεία ρύθμισή του με μέτρο προσαρμογής την πορεία των δημοσίων δαπανών.

Εισάγουν δε τον λεγόμενο ‘‘χρυσό πράσινο κανόνα’’ (green golden rule) σύμφωνα με τον οποίο όλες οι ‘‘πράσινες’’ επενδύσεις στην Ευρώπη, όπως αυτές ορίζονται στον ενωσιακό Κανονισμό ταξινομίας και εξυπηρετούν την ευρωπαϊκή πράσινη συμφωνία (European Green Deal) και τη στρατηγική της ΕΕ για τη βιώσιμη ανάπτυξη (https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EL/TXT/PDF/?uri=CELEX:52020DC0575&from=en), δεν θα πρέπει να υπάγονται στους νέους κοινούς δημοσιονομικούς κανόνες και να  προσμετρώνται, συνεπαγωγικά, στην καταμέτρηση των δημοσίων ελλειμμάτων των κρατών-μελών. Κάτι τέτοιο, λένε, θα οδηγούσε σε ομαλή ροή ακόμη και σε αύξηση των επενδύσεων κατά την περίοδο της δημοσιονομικής σταθεροποίησης και θα ωφελούσε τα μέγιστα όλη την ΕΕ.

Όσο κι αν φουντώσει η συζήτηση, όμως, όσες κι αν είναι οι προτάσεις για την αλλαγή του κοινού δημοσιονομικού τοπίου στην ΕΕ, κρίσιμο ρόλο θα διαδραματίσουν οι πολιτικές εξελίξεις στα ευρωπαϊκά κράτη-μέλη. Στέκομαι, ειδικά, σε δύο από αυτές, καθώς τις θεωρώ απολύτως καθοριστικές για το δημοσιονομικό (και όχι μόνο) παρόν και μέλλον του ευρωπαϊκού οικοδομήματος.

Διαβάζοντας τη Συμφωνία του νέου κυβερνητικού συνασπισμού στη Γερμανία (το λεγόμενο ‘‘Koalitionsvertrag’’), βασίζομαι στο ότι η νέα κυβέρνηση αναγνωρίζει ότι ‘‘μια δημοκρατικά σταθερή, δραστήρια και ικανή αλλά και στρατηγικά κυρίαρχη Ευρώπη είναι το θεμέλιο για την ειρήνη και την ευημερία της ίδιας της Γερμανίας’’ και επικροτώ το γεγονός ότι θέλει να διαμορφώσει το συμφέρον της χώρας υπό το φως του κοινού ευρωπαϊκού συμφέροντος (‘‘Wir werden eine Regierung bilden, die deutsche Interessen im Lichte europäischer Interessen definiert’’). Mάλιστα, ξαφνιάστηκα ευχάριστα όταν διάβασα ότι η νέα γερμανική ηγεσία επαναφέρει, ίσως και απροσδόκητα, στην κοινή ευρωπαϊκή στοχοθεσία το όραμα της φεντεραλιστικής ένωσης (‘‘Die Konferenz sollte in einen verfassungsgebenden Konvent münden und zur Weiterentwicklung zu einem föderalen europäischen Bundesstaat führen’’).

Η νέα γερμανική κυβέρνηση αναγνωρίζει τη μέχρι τώρα ευέλικτη δομή και κατ’ επέκταση λειτουργία του κοινού ενωσιακού δημοσιονομικού πλαισίου, ωστόσο επισημαίνει την ανάγκη αναπροσαρμογής του στις νέες συνθήκες της ευρωπαϊκής και παγκόσμιας οικονομίας τονίζοντας το πρόταγμα να καταστεί το Σύμφωνο Σταθερότητας και Ανάπτυξης πιο απλό, περισσότερο διαφανές αλλά και πιο αποτελεσματικό ως προς την εφαρμογή του (Die Weiterentwicklung der fiskalpolitischen Regeln sollte sich an diesen Zielen orientieren, um ihre Effektivität angesichts der Herausforderungen der Zeit zu stärken. Der SWP sollte einfacher und transparenter werden, auch um seine Durchsetzung zu stärken).

Παρόλα τα παραπάνω, όμως, η ρητή αναφορά, η ανεπιφύλακτη επιμονή και η εκ του γερμανικού Συντάγματος προβλεπόμενη επιστροφή στον κανόνα του ‘‘φρένου του χρέους’’ από το 2023 και μετά (‘‘Ab 2023 werden wir dann die Verschuldung auf den verfassungsrechtlich von der Schuldenbremse vorgegebenen Spielraum beschränken und die Vorgaben der Schuldenbremse einhalten’’) μορφοποιούν εκ των πραγμάτων μια πολύ φορτική, ‘‘στενάχωρη’’ και ίσως αδιέξοδη κατάσταση για τη γερμανική πολιτική που εκ των πραγμάτων θα μεταφερθεί αυτομάτως και ανακλαστικά στη μεγάλη (και συγκλονιστική θα έλεγα) πανευρωπαϊκή συζήτηση που ήδη ξεκίνησε και θα κορυφωθεί το 2022 αναφορικά με τον εκσυγχρονισμό του ενωσιακού δημοσιονομικού ‘‘κανονιστικού περιγράμματος’’. ‘‘Βλέπω’’, λοιπόν, ότι η ευρωπαϊκή μεταμόρφωση, η νομική και θεσμική ανάπλαση της υφιστάμενης κοινής δημοσιονομικής νόρμας, ακόμα και η ίδια η πεμπτουσία (κατ’ άλλους υπαρξιακή αποστολή) του ενωσιακού εγχειρήματος, ήτοι η λεγόμενη ευρωπαϊκή ολοκλήρωση, ‘‘περνά’’ μέσα από την ανάγκη μιας αναθεωρητικής γερμανικής προσέγγισης, ίσως μέσα και από μια γερμανική κρίση ταυτότητας.

Πάντως, η Γαλλία και η Ιταλία, αν πει κανείς ότι δεν έλαβαν ακόμη ‘‘θέσεις μάχης’’, σε κάθε περίπτωση ‘‘προθερμαίνονται’’ συσφίγγοντας ουσιωδώς τουλάχιστον τις διμερείς σχέσεις τους. H Συνθήκη του Κιριναλίου (Traité du Quirinal, Trattato del Quirinale), που οι κ. Macron και Draghi συνυπέγραψαν πρόσφατα στη Ρώμη (https://www.elysee.fr/admin/upload/default/0001/11/8143fbb609fe8fa002cd7a36deccc1a219766cda.pdf), ως έχουσα ιστορικά σπουδαία συμβολική σημασία στέλνει πανταχόθι από νωρίς το μήνυμα ότι η Ευρώπη πρέπει να βαδίσει μαζί και ενωμένη και ότι για να το πράξει αυτό πρέπει να αλλάξει και…δημοσιονομικά. Η συγκεκριμένη συμφωνία, άλλωστε, ομιλεί με σαφήνεια για την προώθηση μιας εξέλιξης των διεθνών δημοσιονομικών κανόνων (‘‘Elles promeuvent également des  mécanismes de convergence fiscale afin de lutter contre la concurrence agressive, tout en soutenant une évolution des règles de la fiscalité internationale destinée à répondre aux défis de  la numérisation des economies’’).

Σε κάθε περίπτωση, πάντως, η συζήτηση που εγκαινίασε τον Οκτώβριο η Κομισιόν για την αναμόρφωση του δημοσιονομικού πλαισίου στην ΕΕ (https://ec.europa.eu/info/sites/default/files/economy-finance/economic_governance_review-communication.pdf) θα είναι και μακρά και εκτενής και εξαιρετικά ενδιαφέρουσα και κρίσιμη αλλά πάνω από όλα δύσκολη! Απλά σημειώνω από την μεριά μου το γεγονός ότι επειδή η νομική βάση του κοινού ενωσιακού δημοσιονομικού πλαισίου είναι τα άρθρα 3, 119-144, 136, 219 και 282-284 της Συνθήκης Λειτουργίας της ΕΕ (ΣΛΕΕ), καθώς και το 12ο Πρωτόκολλο (για τη διαδικασία υπερβολικού ελλείμματος) και το 13ο Πρωτόκολλο (για τα κριτήρια σύγκλισης), κάθε ‘‘απόπειρα’’ αλλαγής αυτού του κοινού δημοσιονομικού πλαισίου ‘‘περνά’’ μέσα από την αναθεώρηση των ιδρυτικών Συνθηκών, για την οποία απαιτείται φυσικά η περίφημη ‘‘ομοφωνία’’ (unanimity).

H ΕΕ, λοιπόν, μέσα στο 2022 θα βρεθεί ξανά ενώπιον διλημμάτων και ίσως αποσταθεροποιητικών ‘‘τριβών’’ στο κατώφλι της λήψης πολύ σοβαρών για το ίδιο το μέλλον της Ένωσης αποφάσεων. Τούτη τη φορά, όμως, ίσως δεν αρκέσει η στρατηγική των ‘‘μικρών βημάτων’’ που οι ‘‘πατέρες’’ του ευρωπαϊκού εγχειρήματος Jean Monnet και Robert Schuman είχαν εμπνευστεί προς την κατεύθυνση της ‘‘έμμεσης συνταγματοποίησης’’ (indirect constitutionalisation). Τούτη τη φορά, αν θέλουμε να ομιλούμε για ‘‘ενωμένη Ευρώπη’’, το βήμα πρέπει να είναι μακρύ, αποφασιστικό και μεγάθυμο….. Οψόμεθα!

 

* Ο Χρήστος Γκουγκουρέλας είναι Δικηγόρος, LLM in International Commercial Law, LLM in European Law, Cer. LSE in Business, International Relations and the political science